Arrêté municipal d'Hendaye interdisant le naturisme dans toute la commune

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée sous le n° 212849 le 27 octobre 2021, la Fédération française de naturisme, représentée par M^e Picard, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune d’Hendaye a implicitement refusé de rapporter l’arrêté du 6 juillet 2021 portant règlement de la police et de la sécurité des plages de cette commune ;

2°) d’enjoindre au maire d’Hendaye d’abroger ce même arrêté dans un délai de 15 jours à compter de la date de notification du jugement à venir, et ce, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Hendaye une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

— il est illégal dès lors qu’aucun trouble à l’ordre public n’est avéré et qu’il édicte une interdiction, générale et absolue, à la pratique du naturisme sur l’ensemble des plages de la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2022, la commune d’Hendaye, représentée par M^e Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la Fédération française de naturisme une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— seule la disposition l’article 5 de l’arrêté attaqué, qui réglemente la pratique du naturisme, fait grief à la fédération requérante ;

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision attaquée sur le fondement de la loi du 11 juillet 1979 est inopérant ;

— l’autre moyen soulevé par la Fédération française de naturisme n’est pas fondé.

II. Par une requête enregistrée sous le n° 2201164 le 28 mai 2022, et un mémoire en complément de pièces enregistré le 7 août 2022, la Fédération française de naturisme, représentée par M^e Picard, demande au tribunal :

1°) d’annuler la disposition de l’article 8 de l’arrêté du 29 mars 2022 portant règlement de la police et de la sécurité des plages de la commune d’Hendaye par laquelle le maire de cette commune a strictement interdit le naturisme sur l’ensemble du littoral communal ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Hendaye une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la disposition attaquée est insuffisamment motivée ;

— elle est illégale dès lors qu’aucun trouble à l’ordre public n’est avéré et qu’elle édicte une interdiction générale et absolue à la pratique du naturisme sur l’ensemble des plages de la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, la commune d’Hendaye, représentée par M^e Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de Fédération française de naturisme une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision attaquée sur le fondement de la loi du 11 juillet 1979 est inopérant ;

— l’autre moyen soulevé par la Fédération française de naturisme n’est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Genty,

— et les conclusions de M^me Réaut, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 2102849 et n° 2201164 présentées par la Fédération française de naturisme (FFN) sont dirigées contre les dispositions de deux arrêtés du maire d’Hendaye présentant le même objet et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

2. D’une part, par arrêté du 6 juillet 2021, le maire de la commune d’Hendaye a notamment interdit la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral de cette commune. La FFN demande l’annulation de la décision par laquelle le maire d’Hendaye a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. D’autre part, par un arrêté du 22 mars 2022, cette même autorité a abrogé l’arrêté du 6 juillet 2021 et a à nouveau notamment interdit la pratique du naturisme dans les mêmes termes. La FFN demande l’annulation de la disposition de l’article 8 de l’arrêté du 22 mars 2022 qui porte interdiction de la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne l’étendue du litige de la requête n° 2102849 :

3. En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

4. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les conclusions de la requête de la FFN dirigées contre la seule décision portant rejet implicite de son recours gracieux formé contre l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021 doivent être regardées comme étant également dirigées contre cet arrêté.

En ce qui concerne l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021 :

S’agissant de la fin de non-recevoir opposée par la commune d’Hendaye :

5. Il ressort de l’article 1er des statuts de la FFN que cette dernière a notamment pour objet de « défendre les intérêts du naturisme auprès des pouvoirs publics et des organismes officiels et se tenir à leur disposition pour les renseigner ». Eu égard à son objet social, seule la disposition de l’article 5 de l’arrêté attaqué, qui interdit la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral de la commune d’Hendaye, fait grief à la fédération requérante. Par ailleurs, l’arrêté attaqué présente le caractère d’un acte divisible. Dans ces conditions, à l’exception de cette disposition, la FFN ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir. Par suite la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commune d’Hendaye doit, dans cette mesure, être accueillie.

En ce qui concerne le fond du litige :

6. Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que () les troubles de voisinage, () et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique () ».

7. D’une part, les mesures de police que le maire d’une commune du littoral édicte en vue de réglementer l’accès à la plage doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des seules nécessités de l’ordre public, telles qu’elles découlent des circonstances de temps et de lieu, et compte tenu des exigences qu’impliquent le bon accès au rivage, ainsi que la décence sur la plage. Il n’appartient pas au maire de se fonder sur d’autres considérations et les restrictions qu’il apporte aux libertés doivent être justifiées par des risques avérés d’atteinte à l’ordre public. Il appartient ainsi, le cas échéant au maire, si les circonstances locales le justifient et sous le contrôle du juge, de réglementer, par les pouvoirs de police dont il dispose, conformément à l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, les lieux publics où la pratique du naturisme peut être admise sur le territoire de la commune afin d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. D’autre part, le principe de la liberté vestimentaire, laquelle est une composante de la liberté personnelle, doit se concilier avec les exigences inhérentes à la sauvegarde de l’ordre public.

8. Il résulte des termes de l’arrêté attaqué qu’il vise à réglementer les activités sur l’ensemble du littoral de la commune qui s’étend sur plus de 3 kilomètres et se compose de deux zones, la grande plage et la plage des deux jumeaux, reliées sans discontinuité par une bande de sable. Il ressort des pièces du dossier que le maire, au titre des pouvoirs de police qu’il détient des dispositions de l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales, a interdit le naturisme sur la totalité de ce littoral en se fondant sur des circonstances locales consistant en la nécessité de préserver les usagers de la plage, notamment les enfants en raison de la fréquentation familiale du lieu, les personnes en situation de handicap en raison de la présence de la structure handiplage sur la plage des deux jumeaux, et les patients et résidents de l’hôpital marin qui disposent d’un accès direct sur cette plage pour gagner une promenade extérieure clôturée longeant le bord de mer, de la cohabitation des naturistes alors que la configuration du littoral ne permet pas d’isoler visuellement ces derniers. S’il est constant que le naturisme pratiqué sur la seule plage des deux jumeaux avait jusqu’alors été tolérée, la commune n’allègue ni n’établit que cette pratique a occasionné un trouble particulier à l’ordre public, la seule évocation de deux commentaires sur des sites internet, l’un regrettant la présence dissuasive de nudistes, l’autre dénonçant de manière mesurée le voyeurisme, ne permettant pas d’établir un tel risque de nature à porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique sur l’ensemble des plages de la commune d’Hendaye. Par suite, par la disposition de l’article 5 de son arrêté du 6 juillet 2021interdisant de manière générale et absolue la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral de la commune, le maire d’Hendaye a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite du maire d’Hendaye :

9. La décision attaquée ne peut être regardée comme étant exempte du vice rappelé au point 8 dont est entaché la disposition de l’article 5 relative à l’interdiction du naturisme de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021.

En ce qui concerne la légalité de la disposition de l’article 8 relative au naturisme de l’arrêté du 29 mars 2022 :

10. Pour les mêmes motifs que ceux développés au point 8, en interdisant la pratique du naturisme par l’une des dispositions de l’article 8 de son arrêté du 29 mars 2022, le maire d’Hendaye qui ne se prévaut d’aucune circonstance de fait nouvelle, a également fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen des requêtes de la FFN, que l’article 5 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021, en tant qu’il porte interdiction du naturisme, la décision de cette même autorité portant rejet implicite de son recours gracieux formé contre cet arrêté, et l’article 8 portant sur ce même objet de l’arrêté de cette même autorité du 29 mars 2022, en tant qu’il porte sur ce même objet, doivent être annulés.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

12. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. () ».

13. Ainsi qu’il a été dit au point 2, l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021 a été abrogé en cours d’instance par l’arrêté de cette même autorité du 29 mars 2022. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de la requête de la FFN n° 2102849 sont devenues sans objet.

Sur les frais liés à l’instance :

14. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

15. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune d’Hendaye doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1500 euros au titre des frais exposés par la FFN et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : L’article 5 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 6 juillet 2021, en tant qu’il interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal, et la décision de cette même autorité portant rejet implicite du recours gracieux formé contre cet arrêté sont annulés.

Article 2 : L’article 8 de l’arrêté du maire d’Hendaye du 29 mars 2022, en tant qu’il interdit strictement la pratique du naturisme sur l’ensemble du littoral communal, est annulé.

Article 3 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d’injonction de la requête n° 2102849 de la Fédération française de naturisme.

Article 4 : La commune d’Hendaye versera à la Fédération française de naturisme une somme de 1500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la requête n° 2102849 de la Fédération française de naturisme sont rejetées pour le surplus.

Article 6 : Les conclusions de la commune d’Hendaye présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la Fédération française de naturisme et à la commune d’Hendaye.

Copie en sera adressée au tribunal judiciaire de Bayonne.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2024.

La rapporteure,

signé

F. GENTY

Le président,

signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition :

La greffière,

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